項目簡介

　　某污水處理廠BOT項目位于沿海某省份的石墨新材料產業集聚區。隨著該產業集聚區內石墨企業數量增多、規模擴大，污水排放量也日益增大。

　　為解決該區域企業排污問題，2014年12月，該地人民政府批復同意建設該污水處理廠項目，投資估算費用6381.13萬元，該項目采用BOT模式。

　　2015年1月，該石墨新材料產業集聚區污水處理廠建設工程BOT建設運營單位發布招標公告稱，項目將采用公開招標方式，招標內容主要包括項目的設計、融資、建設、運營、維護、移交等。在招標公示規定的時間內共有4家單位進行投標，經評選，得分最高的某生物環保有限公司中標。

　　依據 《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第十四條的規定，該地人民政府被確定為項目的實施機構，具體負責項目的招投標、特許權經營協議的簽署、履行。中標的社會資本方成立了項目公司。該地人民政府依據《中標通知書》《授權委托書》和項目公司簽訂《特許權經營協議》。協議約定的項目投資回報機制為“政府付費”。

　　投資回報機制探討

　　從《特許權經營協議》的合同設置條款來看，設定的項目回報機制是“政府付費”，即項目的全部收入（成本及收益），是通過政府財政預算安排，每年從財政預算資金中固定支付給項目公司用于日常經營及正常利潤的費用。即本項目缺乏“使用者付費”基礎，主要依靠“政府付費”回收投資成本。

　　筆者認為，判斷該項目是否適用“政府付費”模式，需要對該項目操作模式進行分析。

　　首先，該污水處理廠BOT項目不是非經營性項目，不能主要依靠“政府付費”回收投資成本。從其招標內容來看，包括了項目的設計、融資、建設、運營、維護、移交等，實際上是BOT的展開，應為:DBFOOT（設計—建設—融資—擁有—運營—移交）。

　　其次，本項目若采取政府付費，那么政府付費操作模式僅滿足在特許經營協議中約定是不可行的。在本項目中，政府付費模式中的財政補貼資金要履行法定的程序，不能僅僅滿足于在特許權經營協議中進行約定，否則，僅有政府承諾給予財政資金補貼，在法律效力上存在瑕疵，在最終的兌現環節存在巨大風險。所以，項目公司應要求該地政府依據規定履行相應的程序，而不能僅在合同中規定一個條款就認為萬事大吉。

　　最后，無論是采用“使用者付費+可行性缺口補助”模式亦或是采用“政府付費”模式，該污水處理廠BOT項目在項目識別環節都有重大缺失。

　　依據《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南 （試行）的通知》（財金〔2014〕113號）的規定第七條、第八條和第九條的規定可以看出，該污水處理廠BOT項目尚未進行《可行性研究報告》《項目產出說明》《物有所值評價》《財政承受能力論證》《實施方案》文本的編寫和報批工作。雖然該項目已經進行過公開招投標程序，但應彌補環節的缺失，補足缺少的關鍵材料，否則，該項目將成為假PPP項目。

　　筆者認為，該石墨新材料產業集聚園區的排污企業是具有一定的污水處理費用支付能力的，只是支付能力有賴于其經營能力的持續性，但其經營能否持續不可預測，致使污水處理費的收取具有風險性，導致收費不足以覆蓋投資成本，需政府補貼部分資金或資源。因此，本項目回報機制適用“使用者付費+可行性缺口補助”模式。